Titulaire-contractuels

La Cour des comptes invite les administrations à mieux organiser la « coexistence » entre titulaires et contractuels

Alors que la loi de transformation de la fonction publique favorise le recours au contrat, un rapport de la Cour des comptes sur les agents contractuels critique l’organisation de la « coexistence entre titulaires et contractuels » et pointe la « rigidification progressive » de la gestion de ces derniers. Moindre rémunération, absence de système de carrière, multiplication des CDI… Pour lutter contre ces biais, elle formule des recommandations sur la rémunération, la négociation, l’assurance-chômage, le dialogue social dont elle avait fait part aux syndicats juste avant le début du confinement.

La masse salariale des contractuels de la fonction publique serait comprise entre 25,8 Md€ et 40 Md€ en 2017, selon la Cour des comptes. Wikimedi – © Tangopaso

Le rapport publié par la Cour des comptes ce mardi 22 septembre sonne comme un avertissement aux employeurs publics alors que dans le cadre de la loi Dussopt, ces derniers peuvent, depuis fin 2019, faire davantage appel aux contractuels que ce soit sur des emplois permanents (lire sur AEF info) ou de direction (lire sur AEF info). La crise a certes dû freiner les ardeurs de certains en la matière, mais la forte proportion de contractuels dans la fonction publique (près de 20 % fin 2018 sur l’ensemble des trois versants selon l’Insee) et leur progression plus rapide que celle des fonctionnaires (lire sur AEF info), malgré six ans de plan Sauvadet, laisse augurer une montée en puissance du recours au contrat.

Or, paradoxalement, souligne la juridiction financière, non seulement l’augmentation du nombre de contractuels traduit les difficultés d’adaptation du service public mais en plus les modalités de gestion sont « de plus en plus rigides ». En résulte une mauvaise organisation de la coexistence entre titulaires et contractuels que la Cour propose d’améliorer en formulant cinq recommandations. Mi-mars, quelques jours avant le début du confinement, les magistrats financiers avaient déjà fait part aux organisations syndicales de la fonction publique des grandes lignes de leur travail (lire sur AEF info).

une augmentation révélatrice

La Cour des comptes souligne tout d’abord « l’augmentation tendancielle du nombre des agents contractuels » et de leur coût (qui, selon ses estimations, varierait en 2017 entre 25,8 milliards et 40 milliards d’euros) qui traduit selon elle « des difficultés d’adaptation du service public ». Le niveau de recours au contrat varie certes selon les versants, les administrations, les catégories (ils sont encore rares dans les emplois de direction) et les territoires, mais le rapport dégage deux grandes tendances : d’une part, « un socle d’emplois contractuels qui peut être considéré comme incompressible quel que soit le mode de gestion des agents titulaires » ; d’autre part, « la montée en puissance du recours à des personnels non statutaires pour des raisons liées aux difficultés croissantes que rencontrent les employeurs publics à satisfaire les besoins des usagers, compte tenu du mode de gestion des fonctionnaires titulaires ».

© Cour des comptes

Sur ce second point, la Cour estime que le recours au contrat est un « remède à des difficultés croissantes ». Les contractuels « servent » ainsi à pourvoir des postes restés vacants faute de mécanismes d’affectation et de mobilité des titulaires efficients (sont cités les ministères sociaux et celui de l’Éducation nationale) ainsi que des métiers « pour lesquels les conditions d’exercice ou de rémunération statutaire sont peu attractives ». Autre motif : la possibilité pour les employeurs publics de contourner ainsi « certaines rigidités de recrutement » (dues notamment au « formalisme procédural » des concours et de gestion des agents titulaires ».

Les magistrats financiers saluent les améliorations en cours grâce à la loi du 6 août 2019 (notamment le déploiement des concours nationaux à affectation locale et l’extension de la possibilité de recruter sur titre à l’ensemble de la FPT) et constatent que « certains employeurs ont revu leurs procédures » (réforme des IRA, ministères des Armées et de l’Intérieur…) mais selon eux, « le recrutement d’agents contractuels peut continuer d’apparaître à certains employeurs beaucoup moins coûteux, plus rapide » (cela évite par exemple d’avoir à organiser un concours pour un trop petit nombre d’agents) et garantissant mieux l’adaptation de la personne recrutée au poste offert ».

Un régime qui s’est rigidifié

« Alors que le recours aux agents contractuels est réputé apporter davantage de souplesse de gestion – y compris budgétaire –, aux employeurs publics, dans certains cas ces derniers tendent à appliquer à ces agents des règles peu différentes de celles appliquées aux fonctionnaires titulaires », constate ainsi la Cour des comptes. Outre le droit qui « encadre assez strictement la gestion des agents contractuels », une gestion des ressources humaines « peu innovante » concourt à cette rigidité. « Le recours aux agents contractuels reste en effet considéré par les employeurs publics comme dérogatoire. Ils n’ont, par conséquent, que rarement élaboré de doctrine de gestion pour ce type d’agents, malgré l’augmentation de leur nombre, et utilisent par habitude les outils de gestion disponibles pour les fonctionnaires titulaires », constate le rapport.

Sont ainsi concernés : les recrutements (qui s’effectuent dans un cadre « de plus en plus contraint » avec des schémas reproduisant les principes des concours) ; la rémunération (globalement inférieure à celles des titulaires mais parfois nettement favorables aux contractuels lorsque ceux-ci sont jeunes et occupent des emplois de catégorie A ou des métiers en tension pour lesquels la concurrence est vive avec le secteur privé) ; les parcours professionnels (absence de carrière et de promotion mais en même temps pratiques organisant une « quasi-carrière » avec des cadres de gestion prévoyant des perspectives d’évolution salariale) ; et la suite du contrat qui se concrétise désormais plus volontiers par un CDI que par une titularisation (le CDI concurrençant la titularisation agents et employeurs ne souhaitant notamment pas passer par le cap du concours).

Comment gérer le binôme titulaires-contractuels ?

Pointant l’absence de la démarche « Action publique 2022 » « d’orientations explicite » sur la place à long terme des agents contractuels dans la fonction publique » et « sur leurs effectifs dans le futur », la Cour des comptes envisage trois grandes orientations :

  • « la poursuite des tendances actuelles, allant vers une ‘convergence’ de plus en plus forte entre le statut des fonctionnaires et le régime des contractuels ». Dans ce cas, « il s’agirait de conforter le modèle français, qui repose sur la spécificité des conditions d’emploi des agents contribuant au service public » ;
  • « un scénario de rupture par rapport aux évolutions tendancielles constatées. » Cette option « consisterait en une ‘refondation’ : les règles applicables aux fonctionnaires titulaires seraient restreintes aux seuls agents occupant des fonctions dites régaliennes ou de souveraineté, tous les autres agents ayant vocation à être progressivement gérés par contrat dans des conditions de recrutement et d’emploi se rapprochant de celles des salariés de droit privé », comme dans « de nombreux pays occidentaux, dont l’Allemagne » ;
  • le « maintien des spécificités du service public ‘à la française’ tout en faisant évoluer ce dernier vers plus de flexibilité ». « Les administrations continueraient de recruter et d’employer majoritairement des agents titulaires gérés dans le cadre de corps tout en recourant plus facilement à des agents contractuels de droit public gérés sur des emplois » qui « auraient vocation à servir dans des conditions plus flexibles, mais plus limitatives, que les fonctionnaires titulaires afin de répondre avec réactivité mais de façon temporaire aux besoins variés du service public ».

« Faute de visibilité donnée par les pouvoirs publics sur des orientations à long terme en ce domaine », le Cour plaide pour cette troisième option, jugée « la plus réaliste ». C’est sur cette option qu’elle a basé ses recommandations (lire encadré ci-dessous). Recommandations qu’elle se permet d’autant plus de formuler à l’adresse des employeurs publics qu’elle considère que, « s’il est trop tôt pour dresser un bilan de la mise en œuvre de la loi du 6 août 2019 », cette loi « comporte quelques risques de rigidités nouvelles » et n’évacue pas les questions sur « la coexistence durable de deux catégories d’agents publics ».

Les cinq recommandations

La Cour des comptes formule cinq recommandations à l’attention des administrations, en particulier la DGAFP :

  • adapter les conditions de recrutement des agents publics, en élargissant à la plupart des filières la possibilité de recruter sur titre les détenteurs d’un diplôme d’État, d’une certification professionnelle homologuée ou d’une reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (secrétaires généraux et responsables RH) ;
  • mettre en place des référentiels de rémunération pour les agents contractuels, en commençant par les métiers en tension de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière, et les actualiser régulièrement, en associant leur respect à un allègement des contrôles a priori sur les rémunérations – à l’image de ce qui a été fait pour les métiers du numérique (DGAFP) ;
  • proposer à la négociation collective des cadres de gestion s’apparentant par leur contenu à des conventions collectives pour la carrière et la rémunération des agents contractuels dans le cadre des possibilités offertes par l’art. 14 de la loi du 6 août 2019, pour les métiers qui s’y prêtent (DGAFP) ;
  • envisager l’affiliation obligatoire des employeurs publics au régime d’assurance chômage pour leurs agents contractuels, après étude d’impact approfondie (DGCL, DGOS, DGAFP, DGEFP, direction du budget, Unédic) ;
  • améliorer les conditions du dialogue social concernant les agents contractuels en envisageant la fusion des commissions consultatives paritaires et des commissions administratives paritaires (DGAFP).

Reproduit avec l’aimable autorisation de l’agence AEF Dépêche n°636166