FP : hausse des contractuels

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Fonction publique : la hausse des contractuels est largement liée à celle des enseignants contractuels (Cour des comptes)


Entre 2010 et 2017, le nombre de contractuels dans la fonction publique a augmenté de 15,8 %, indique la Cour des comptes dans un rapport de septembre 2020. Cette hausse, qui « s’explique largement par celle du nombre des enseignants contractuels », est le résultat de « difficultés d’adaptation de la fonction publique ». En outre, le rapport note que la gestion des carrières des contractuels tend à se rapprocher de celle des titulaires, allant « à l’encontre de la flexibilité recherchée ». La Cour recommande de préserver cette flexibilité et évoque un système « spécialisé par type d’administration ».

Façade de la cour des comptes Fotolia

Dans la fonction publique en général, et spécifiquement au sein de l’Éducation nationale, ils sont de plus en plus nombreux. Entre 2010 et 2017, en effet, le nombre d’agents contractuels de droit public dans la fonction publique a augmenté de 15,8 %, quand l’effectif total de la fonction publique n’a, lui, crû que de 5,9 %. C’est le constat que fait la Cour des comptes dans un rapport de septembre 2020 intitulé « Les agents contractuels de la fonction publique ».

Cette hausse est « particulièrement sensible depuis 2015 », précisent les auteurs. Au total, dans toute la fonction publique, les contractuels représentent 18,4 % des effectifs (1).

Hausse particulièrement forte dans l’Éducation nationale

L’Éducation nationale est un des ministères qui a vu le nombre de ses contractuels progresser le plus, à tel point que la Cour des comptes note qu’à compter de 2015, « dans la fonction publique d’État (FPE), la hausse s’explique largement par celle du nombre des enseignants contractuels (+10 500) et par la transformation de contrats aidés, de droit privé, en contrats publics pour les AESH ».

Une des explications mises en avant par le rapport est que « certains territoires souffrent d’un manque d’attractivité auprès des fonctionnaires titulaires, pour des raisons de coût de la vie (Paris, Hauts-de-Seine, Alpes-Maritimes, départements alpins), de conditions de travail jugées dégradées (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne) ou encore de faiblesse des infrastructures et des services disponibles (départements ruraux pour l’essentiel) ».

Surtout sur « des postes non pourvus au mouvement »

Plus globalement, la Cour des comptes note deux « motifs usuels » de recours à des agents contractuels : « répondre à un besoin temporaire de remplacer un agent momentanément absent, à une vacance temporaire d’emploi ou à un accroissement provisoire d’activité ; répondre à un besoin permanent résultant de l’impossibilité de trouver les compétences requises dans les corps ou cadres d’emploi de fonctionnaires existants ».

Dans l’EN, il s’agit surtout de placer des contractuels « sur des postes non pourvus à l’issue du mouvement ». Ceci à un niveau différent selon les disciplines (cf. tableau ci-dessous). Le recrutement des contractuels s’effectue alors « parmi des candidats ayant échoué au concours ou plus largement en s’adressant à Pôle emploi ».

Nombre d’enseignants contractuels par discipline | Droits réservés – DR

« Des dysfonctionnements »

Pour les auteurs du rapport, cela « traduit des dysfonctionnements car les concours sont normalement calibrés pour fournir le nombre d’agents dont le service public a besoin, dans la limite des arbitrages budgétaires effectués. Mais lorsque, pour diverses raisons, les concours sont partiellement infructueux […], le recrutement d’agents contractuels s’impose alors comme une solution palliative pour faire face à un besoin opérationnel » (lire sur AEF info). Et la Cour de rappeler ses propositions, issues d’un rapport de 2019 (lire sur AEF info) pour améliorer les processus d’affectation et de mobilité des enseignants : postes à profil, concours régionaux…

Et, dans ce rapport de 2020, la Cour recommande également, pour lutter contre ces « difficultés d’adaptation de la fonction publique », « d’adapter les conditions de recrutement des agents publics, en élargissant à la plupart des filières la possibilité de recruter sur titre les détenteurs d’un diplôme d’État, d’une certification professionnelle homologuée ou d’une reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle ».

Un « rapprochement » des carrières des contractuels de celles des titulaires

En outre, la Cour critique la gestion des carrières des contractuels dans la fonction publique. Selon elle, celle-ci tend à se rapprocher de la gestion des carrières des titulaires, allant « à l’encontre de la flexibilité recherchée ». D’un côté, le recrutement des contractuels, dont les processus sont de plus en plus « codifiés ». De l’autre, alors que les contractuels « ne bénéficient juridiquement d’aucun système de carrière ou de promotion, on observe toutefois l’apparition de mécanismes qui conduisent dans les faits à une véritable organisation de la carrière de très nombreux agents contractuels ». Ainsi, des employeurs publics « instaurent au profit de leurs agents, en particulier ceux qui sont bénéficiaires de CDI, un ‘quasi-statut’ s’inspirant largement des dispositions applicables aux fonctionnaires, avec des promotions et revalorisations salariales.

Ceci est particulièrement le cas au ministère de l’Éducation nationale, qui a « bâti en 2016 un cadre d’emploi pour les remplaçants non titulaires » dont l’objectif est de « sécuriser la condition des agents contractuels en renforçant l’assise juridique de leurs droits individuels et collectifs ». Or, bien que « ce cadre d’emploi améliore les conditions de travail et de rémunération des contractuels et ébauche un dispositif de formation », reconnaît la Cour, celle-ci déplore en même temps qu’il « décalque en partie le cadre d’emploi des titulaires » et « entérine le rapprochement de leur gestion avec celle des titulaires ».

De plus en plus de CDI

Depuis 2005, les CDD de certains contractuels peuvent se transformer en CDI. Et la Cour de remarquer une hausse du nombre de « CDIsation », en particulier au MEN avec, notamment, la transformation des contrats aidés en AESH, ouvrant accès au CDI. Cette tendance générale peut s’expliquer par plusieurs facteurs, selon le rapport :

  • « le caractère peu attractif pour certains agents contractuels d’une titularisation, eu égard aux conditions de reprise d’ancienneté et aux éventuels impacts sur le niveau de leur future pension de retraite » ;
  • « une préférence pour le CDI de la part des agents contractuels pouvant en bénéficier » ;
  • pour les AESH, « le maintien dans l’académie, peut les conduire à préférer le CDI plutôt que la titularisation par concours ».

Or, pour la Cour, « les CDI présentent parfois plus de rigidité que le statut de la fonction publique, principalement lorsqu’il s’agit de changer les agents de poste, celui-ci étant souvent précisé dans le contrat ».

AU moins 20 % de contractuels dans la FPE d’ici 2027

Par ailleurs, la Cour tente une projection de l’évolution du nombre de contractuels dans les années à venir. Celui-ci devrait sensiblement augmenter, en raison notamment de réformes – telles que la loi de transformation de la fonction publique (lire sur AEF info) – qui « élargit sensiblement le recours au contrat ».

Ainsi, dans la fonction publique d’État, « si les tendances observées pendant les dix dernières années se poursuivaient, le nombre des agents contractuels pourrait représenter alors 20 % des agents en 2027 ». Mais « si les dispositions récentes produisaient un effet d’accélération, par exemple si le nombre des agents contractuels était doublé en 10 ans, remplaçant à due concurrence des agents titulaires, cette proportion passerait à environ 30 % ».

Prospection de la Cour des Comptes sur l’évolution du nombre de contractuels dans la FPE. | Droits réservés – DR

« Risque d’alignement croissant »

Dans tous les cas, les fonctionnaires titulaires resteront donc majoritaires. Cela, selon la Cour, « pose des questions qu’il convient de traiter, s’agissant notamment des carrières et des rémunérations, des charges de retraite, de l’assurance chômage, de la gestion de la précarité et de la conduite du dialogue social ».

Deux options sont possibles, selon les auteurs :

  • « soit un alignement de plus en plus net des rémunérations et des carrières des agents contractuels sur celles des agents titulaires,
  • soit l’inverse, c’est-à-dire une flexibilité grandissante des carrières et des rémunérations des fonctionnaires titulaires pour les rapprocher des modes de gestion des agents contractuels ».

Selon elle, « faute de clarification, le modèle actuel, qui n’est pas remis en cause par la réforme en cours, comporte un risque d’alignement croissant de la gestion des agents contractuels sur celle des agents titulaires ». Ainsi, « il convient de maintenir un équilibre, dont la soutenabilité reste à démontrer, entre la préservation du statut pour les fonctionnaires et celle de la flexibilité des conditions de recrutement et d’emploi des agents contractuels, dont l’utilité s’est imposée pour assurer l’adaptabilité et la continuité du service public ».

La Cour évoque alors le modèle en vigueur « dans la plupart des pays européens » où « les deux systèmes sont plus spécialisés par type d’administration ». Ainsi, il y a d’un côté « les fonctionnaires stricto sensu » qui « sont généralement réservés aux administrations les plus régaliennes » et, de l’autre, « des agents contractuels, souvent les plus nombreux, majoritairement présents dans des services publics plus opérationnels tels que l’éducation ou la santé ».

Les recommandations de la Cour des Comptes

La Cour des comptes formule 5 recommandations :

  • Adapter les conditions de recrutement des agents publics, en élargissant à la plupart des filières la possibilité de recruter sur titre les détenteurs d’un diplôme d’État, d’une certification professionnelle homologuée ou d’une reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle.
  • À l’image de ce qui a été fait pour les métiers du numérique, mettre en place des référentiels de rémunération pour les agents contractuels, en commençant par les métiers en tension de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière, et les actualiser régulièrement, en associant leur respect à un allègement des contrôles a priori sur les rémunérations.
  • Dans le cadre des possibilités offertes par l’art. 14 de la loi du 6 août 2019, pour les métiers qui s’y prêtent, proposer à la négociation collective des cadres de gestion s’apparentant par leur contenu à des conventions collectives pour la carrière et la rémunération des agents contractuels.
  • Envisager, après étude d’impact approfondie, l’affiliation obligatoire des employeurs publics au régime d’assurance chômage pour leurs agents contractuels.
  • Améliorer les conditions du dialogue social concernant les agents contractuels en envisageant la fusion des commissions consultatives paritaires et des commissions administratives paritaires.

Dépêche n°636227 reproduite avec l’aimable autorisation de l’agence AEF